作者：刁大明  中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

編輯：孫允廣

來(lái)源：正和島商業(yè)洞察（ID：zhenghedaoshangye） 

隨著2020年美國(guó)總統(tǒng)大選塵埃落定，因?yàn)闄?quán)力交接而可能引發(fā)危機(jī)的擔(dān)憂不斷降溫。

特別是面對(duì)著特朗普政府在過(guò)去4年中對(duì)大國(guó)關(guān)系以及國(guó)際秩序的各種破壞性影響，國(guó)際社會(huì)對(duì)拜登政府的修復(fù)與延續(xù)保持了高度關(guān)注。 

從拜登本人及其團(tuán)隊(duì)成員的選前表達(dá)看，新政府的確被規(guī)劃為推進(jìn)較大幅度的調(diào)整乃至回歸，但客觀上也同樣面對(duì)不可小覷的內(nèi)外挑戰(zhàn)。

而拜登政府在調(diào)整與平衡之間的變化也將為中美關(guān)系帶來(lái)一些變化乃至機(jī)遇。

拜登政府對(duì)外政策的靜態(tài)評(píng)估

在選舉之前，從拜登個(gè)人到其對(duì)外政策團(tuán)隊(duì)成員，所有人的公開表達(dá)都在勾勒出拜登未來(lái)上臺(tái)后與特朗普截然不同的對(duì)外政策態(tài)勢(shì)?；谶@些言論，外界可以就拜登政府對(duì)外特別是對(duì)華政策的走向做出一些較為初步的判斷。

在整體對(duì)外政策上，拜登政府必然更為傾向于回歸所謂“自由主義國(guó)際秩序”的一般邏輯，但也未必會(huì)徹底排斥特朗普政府在對(duì)外政策上回應(yīng)美國(guó)自身訴求的某些做法。不排除乃至是延續(xù)的典型表現(xiàn)，即拜登政府會(huì)繼續(xù)特朗普政府明確了的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略，并極可能繼續(xù)將俄羅斯與中國(guó)作為關(guān)鍵戰(zhàn)略目標(biāo)。雖然目前看按照拜登的說(shuō)法，俄羅斯才是最大的“威脅”。

與此同時(shí)，拜登政府還是會(huì)在自由貿(mào)易、集體安全以及價(jià)值觀外交上做出一些回調(diào)的努力。

在經(jīng)貿(mào)關(guān)系上，拜登政府會(huì)強(qiáng)調(diào)自由與公平的平衡與兼顧，并大力推進(jìn)世界貿(mào)易組織等全球架構(gòu)的改革以及某些地區(qū)經(jīng)貿(mào)與規(guī)則安排的快速落地，從而維持美國(guó)在全球與區(qū)域的主導(dǎo)地位。

在安全議題上，拜登政府要將與盟友在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域強(qiáng)化合作擴(kuò)展到地緣安全議題上，強(qiáng)調(diào)修復(fù)盟友體系，其所服務(wù)于的當(dāng)然不僅僅是“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，也是美國(guó)已經(jīng)開啟了10年的所謂“亞太”或“印太”戰(zhàn)略。

在價(jià)值觀外交上，拜登政府必然會(huì)重拾起民主黨的意識(shí)形態(tài)理念傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自身所謂“榜樣地位”，也完全可能將某些西方價(jià)值作為其修復(fù)盟友體系的關(guān)鍵抓手。

當(dāng)然，理念驅(qū)動(dòng)下的拜登政府也將在國(guó)際事務(wù)與全球治理中相應(yīng)的更為積極，其直接效果即氣候變化的全球合作將得到較大幅度的恢復(fù)。

在如此對(duì)外政策調(diào)整的大背景之下，拜登政府的對(duì)華傾向也可以得到比較有效的框定。首當(dāng)其沖的自然是在對(duì)華戰(zhàn)略中的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，即強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性的同時(shí)保持必要合作，謀求避免冷戰(zhàn)的有效競(jìng)爭(zhēng)管理。未來(lái)，美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)主要聚焦于國(guó)內(nèi)，即突出國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力與國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力的吸引力與號(hào)召力。

與此同步，拜登政府的對(duì)華政策也可以在如上三個(gè)層面加以觀察。

其一，在經(jīng)貿(mào)議題上，拜登政府可能將沿著強(qiáng)化國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的邏輯，更為關(guān)注中國(guó)在經(jīng)貿(mào)金融等領(lǐng)域的所謂“結(jié)構(gòu)性”的長(zhǎng)遠(yuǎn)議題，比如國(guó)有企業(yè)待遇、產(chǎn)能過(guò)剩、政府補(bǔ)貼與采購(gòu)、市場(chǎng)開放、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等議題，而并不會(huì)專門糾纏于一時(shí)一地的具體利益，不會(huì)推動(dòng)彼此都不利的“全面脫鉤”。

當(dāng)然，在與美國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)的領(lǐng)域特別是高科技領(lǐng)域，拜登政府也會(huì)推動(dòng)類似于“小院高墻”式邏輯的做法，可能造成部分的“脫鉤”。同時(shí)，雖然不會(huì)快速的“全面脫鉤”，拜登政府也將致力于在亞太地區(qū)構(gòu)筑至少是回歸到一些經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的多邊機(jī)制當(dāng)中，維持美國(guó)主導(dǎo)地位。

此外，拜登政府也極可能會(huì)繼續(xù)循序漸進(jìn)地推動(dòng)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈等的重構(gòu)，以此逐漸減少對(duì)中國(guó)依賴，從而強(qiáng)化美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力與領(lǐng)導(dǎo)力。

其二，在地緣安全議題上，拜登政府可能不會(huì)對(duì)“印太”戰(zhàn)略做出任何重大調(diào)整，必將進(jìn)一步在強(qiáng)調(diào)“四國(guó)聯(lián)盟”的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)而強(qiáng)化對(duì)東南亞國(guó)家的關(guān)注與投入。

其三，在價(jià)值觀外交上，拜登政府必然在相關(guān)議題上繼續(xù)施壓。在意識(shí)形態(tài)議題上的持續(xù)壓力，顯然無(wú)助于改善美國(guó)公眾對(duì)華態(tài)度的急劇下滑，但其對(duì)抗性可能還是會(huì)弱于特朗普政府時(shí)期。同樣重要的是，從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)鞏固出發(fā)，拜登政府將有可能較大程度地恢復(fù)兩國(guó)之間的社會(huì)與人文交流。

此外，在氣候變化、生物多樣性乃至疫情防控等領(lǐng)域，重視全球治理的拜登政府也存在與中國(guó)找到更多可以開展密切合作的空間。

拜登政府要面對(duì)的動(dòng)態(tài)平衡

雖然其對(duì)華政策在靜態(tài)上已初見端倪，但拜登政府仍舊要面對(duì)著不小的挑戰(zhàn)，進(jìn)而完全可能在現(xiàn)實(shí)決策過(guò)程中呈現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)平衡趨勢(shì)。

比如，由于有史以來(lái)的最高齡等狀態(tài)，拜登更易被外界視為是所謂的“過(guò)渡人物”，即對(duì)其未來(lái)執(zhí)政的預(yù)期相對(duì)而言會(huì)低于以往新當(dāng)選總統(tǒng)，進(jìn)而也就導(dǎo)致拜登能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的重大調(diào)整可能也相對(duì)有限。而在對(duì)華事務(wù)上，拜登政府至少也要面對(duì)3個(gè)層面的平衡:

首先，拜登個(gè)人以及團(tuán)隊(duì)之間的理念平衡。

應(yīng)該看到，拜登及其對(duì)外政策團(tuán)隊(duì)在對(duì)華事務(wù)上的立場(chǎng)是存在一定差異性的?？傮w而言，拜登本人以及較為年長(zhǎng)的一些幕僚在對(duì)華態(tài)度上基本屬于“修復(fù)派”，即認(rèn)為美國(guó)對(duì)華政策要回歸到2016年之前的總體方向。2019年4月剛剛宣布參選之后，拜登在募款活動(dòng)上的那句所謂“中國(guó)吃不了美國(guó)的午餐”的表達(dá)大概就是該立場(chǎng)較為集中的表現(xiàn)。

就拜登本人而言，1972年當(dāng)選國(guó)會(huì)參議員、4次訪華的經(jīng)歷可以說(shuō)是見證了中美關(guān)系的穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)然，如果去瀏覽其國(guó)會(huì)參議院期間的涉華立法提案的話，拜登在臺(tái)灣、涉港、涉藏以及所謂“人權(quán)”議題也存在一定參與，反映出一定的熟悉度。換言之，應(yīng)該說(shuō)，拜登對(duì)中國(guó)事務(wù)已建立起較為務(wù)實(shí)的系統(tǒng)認(rèn)知。

同時(shí)，拜登團(tuán)隊(duì)內(nèi)部較多存在的“少壯派”力量卻基本上屬于“改革派”，即認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)展現(xiàn)出未來(lái)在經(jīng)濟(jì)與科技等領(lǐng)域全面趕超美國(guó)的架勢(shì)，未來(lái)5到7年是美國(guó)阻止這一超越的最后機(jī)會(huì)，進(jìn)而必須采取有效措施。按照這些“改革派”目前表達(dá)出的觀點(diǎn)，中國(guó)可以以不同于美國(guó)或西方的發(fā)展道路存在，但一定是所謂的“他者”，全世界學(xué)習(xí)與跟隨的力量必須還是美國(guó)而不能是中國(guó)。

這樣看來(lái)，所謂“修復(fù)派”與“改革派”之間的平衡結(jié)果極可能有這樣幾個(gè)表現(xiàn):

其一，認(rèn)為美國(guó)目前的任務(wù)是提升自身、解決好自己的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到美國(guó)自身問(wèn)題的解決不能通過(guò)在中美關(guān)系上“做文章”來(lái)解決，這完全不同于特朗普的通過(guò)改變外部、解決內(nèi)部問(wèn)題的“本土主義”思路。

其二，“內(nèi)顧”的同時(shí)，對(duì)華仍舊會(huì)保持足夠的競(jìng)爭(zhēng)心態(tài)，即所謂“競(jìng)爭(zhēng)性共存”。

其三，美國(guó)的所謂“底線”是中國(guó)不能對(duì)其國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力與國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成其認(rèn)定的威脅、挑戰(zhàn)乃至超越。這些共識(shí)在一定程度上有助于維持兩國(guó)互動(dòng)的穩(wěn)定性，但同時(shí)也并未排除未來(lái)中美因?yàn)槟承┨囟ㄊ录鴮?dǎo)致所謂“意識(shí)形態(tài)”對(duì)峙乃至對(duì)抗加劇的可能性。

第二，拜登之前兩任總統(tǒng)的遺產(chǎn)平衡。

拜登政府就位之后所面對(duì)的美國(guó)內(nèi)外政策事實(shí)上是奧巴馬8年的遺產(chǎn)和特朗普4年的遺產(chǎn)，而拜登最有可能的做法只是恢復(fù)一些前者，延續(xù)一些后者。

必須看到，特朗普?qǐng)?zhí)政4年之后的美國(guó)已呈現(xiàn)出明顯的“內(nèi)顧”趨勢(shì)，任何美國(guó)總統(tǒng)都必須優(yōu)先解決國(guó)內(nèi)訴求，甚至集中回應(yīng)國(guó)內(nèi)某些特定群體的利益。比如，拜登政府在經(jīng)貿(mào)等對(duì)外事務(wù)上勢(shì)必也會(huì)強(qiáng)調(diào)直接為國(guó)內(nèi)服務(wù)、回應(yīng)國(guó)內(nèi)某些群體的訴求，而且他也接受了特朗普所謂“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”的表達(dá)。

又如，拜登及其團(tuán)隊(duì)雖然強(qiáng)調(diào)盟友體系，而且也應(yīng)該會(huì)與盟友國(guó)家更多對(duì)話，但同樣必然不會(huì)投入更多資源，進(jìn)而其對(duì)盟友體系的修復(fù)也一定不會(huì)是恢復(fù)到上個(gè)世紀(jì)90年代所謂“自由主義國(guó)際秩序”鼎盛期的狀態(tài)，最多也只會(huì)是奧巴馬政府期間的所謂“從后面領(lǐng)導(dǎo)”，其結(jié)果未必是美國(guó)與盟友關(guān)系的快速回升。

再如，拜登及其民主黨人在伊核協(xié)議上態(tài)度積極，但他們也不得不面對(duì)過(guò)去4年徹底變化了的中東局勢(shì)以及伊朗國(guó)內(nèi)趨勢(shì)，進(jìn)而可能無(wú)法很快甚至難以有所進(jìn)展。

在對(duì)華事務(wù)上，如前文論及的那樣，所謂“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”、亞太或印太地區(qū)戰(zhàn)略等貫穿于奧巴馬和特朗普兩任兩黨政府的做法將毫無(wú)疑問(wèn)地延續(xù)。但即便是特朗普政府留下的遺產(chǎn)，拜登方面可能也會(huì)加以甄別，大概不會(huì)徹底放棄。比如目前的關(guān)稅以及針對(duì)某些領(lǐng)域的制裁做法，如果與其極為關(guān)切的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)，拜登政府必然將繼續(xù)維持甚至變本加厲。

而即便是其他議題，拜登政府也不會(huì)自動(dòng)一筆勾銷，而是完全可能擺出一副“去杠桿”的架勢(shì)、以國(guó)內(nèi)壓力為借口要求中國(guó)以接受美方其他要求為條件來(lái)解除關(guān)稅與制裁。這種將特朗普遺產(chǎn)徹底工具化、為己所用的做法，也會(huì)得到拜登團(tuán)隊(duì)內(nèi)部“改革派”的極大支持。

第三，拜登政府在內(nèi)政與外交之間的議程平衡。

按照拜登陣營(yíng)在選后公布的所謂“四大首要議題”，其政府上臺(tái)后將主要聚焦于疫情防控、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、種族平權(quán)以及氣候變化，可見聚焦于國(guó)內(nèi)緊要問(wèn)題的傾向。這也意味著，拜登政府可能在上臺(tái)之后一段時(shí)間不會(huì)出臺(tái)較為完整的對(duì)外戰(zhàn)略表述，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為2021年下半年才會(huì)初見端倪。

問(wèn)題在于，拜登政府在疫情、經(jīng)濟(jì)以及族裔問(wèn)題上也存在難以快速兌現(xiàn)承諾的極大風(fēng)險(xiǎn)。目前，美國(guó)的疫情防控已失敗，選前已出現(xiàn)明顯反彈，其疫情分布已完全與人口分布重疊，陷入徹底失控狀態(tài)。拜登政府雖然將更有可能采取更為科學(xué)且嚴(yán)格的防控政策，但在美國(guó)聯(lián)邦制“分而治之”的框架下也難以快速奏效，進(jìn)而還是將依賴疫苗解決問(wèn)題。

但這種做法能否奏效完全取決于疫苗研發(fā)與推廣的進(jìn)度、美國(guó)持不同立場(chǎng)民眾的接受度等復(fù)雜因素，可以確定疫情幾乎無(wú)法較快得到控制。進(jìn)而，美國(guó)經(jīng)濟(jì)也將繼續(xù)受到疫情拖累。即便第三季度公布數(shù)據(jù)顯現(xiàn)出一定恢復(fù)，但在疫情持續(xù)肆虐的情況下，其經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)必然繼續(xù)受到較大牽動(dòng)。

拜登政府上臺(tái)后在疫情防控上的強(qiáng)化必然不利于重啟美國(guó)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而可能導(dǎo)致共和黨州的反彈與反對(duì)。某些共和黨州堅(jiān)持重啟的話，又會(huì)導(dǎo)致疫情加劇、拖累經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)。在疫情與經(jīng)濟(jì)難以一蹴而就的情況下，族裔問(wèn)題作為從歷史中走來(lái)的頑疾原本就無(wú)法一朝一夕間得到有效化解。特別又加之共和黨維持國(guó)會(huì)參議院多數(shù)的較大可能性，也導(dǎo)致拜登政府上臺(tái)后馬上面對(duì)“跛腳”局面。

如果上臺(tái)之后一段時(shí)間國(guó)內(nèi)議題不見起色，拜登政府是否會(huì)快速轉(zhuǎn)移陣線、轉(zhuǎn)移到在對(duì)外事務(wù)上“立威”，甚至在對(duì)俄羅斯、對(duì)華維度上謀求突破，就很值得關(guān)注。

當(dāng)然，目前看也不排除另外一種內(nèi)外的議程平衡或互動(dòng)。畢竟是一位從1980年代就開啟了白宮沖刺的資深政治人物，最終當(dāng)選總統(tǒng)的拜登完全有可能在考慮回應(yīng)國(guó)內(nèi)緊要議題的同時(shí)，從上臺(tái)伊始就著重充分考慮其執(zhí)政遺產(chǎn)，并將與之相關(guān)的重要議題同步推進(jìn)。

從這個(gè)角度出發(fā)的話，對(duì)華戰(zhàn)略乃至美國(guó)在亞太或印太地區(qū)存在的強(qiáng)化極可能成為拜登為自己設(shè)定的所謂“對(duì)外遺產(chǎn)”，進(jìn)而其可能上臺(tái)之后同步快速調(diào)整至少是操作各領(lǐng)域的對(duì)華議程。

2020年之后的變與不變

一般而言，美國(guó)大選的懸念似乎在于誰(shuí)當(dāng)選的問(wèn)題，也就是一個(gè)所謂“變”的維度。在任總統(tǒng)當(dāng)選并進(jìn)入第二任期后會(huì)發(fā)生變化，而新當(dāng)選總統(tǒng)也會(huì)帶來(lái)一些新的政策與做法。但必須看到的是，美國(guó)大選即便是實(shí)現(xiàn)了所謂“政黨輪替”，也難以帶來(lái)關(guān)于這個(gè)國(guó)家現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與長(zhǎng)遠(yuǎn)前景的任何本質(zhì)性改變。所謂“不變”才是這次選舉的有限性實(shí)質(zhì)。

美國(guó)的國(guó)內(nèi)矛盾沒有改變。近年來(lái)，美國(guó)黨爭(zhēng)、族裔、階層等各層次矛盾疊加爆發(fā)，其所導(dǎo)致的國(guó)家困境可謂是歷史空前的。特別是在美國(guó)人口結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷加速巨變的趨勢(shì)下，美國(guó)的族裔沖突與身份政治正在成為空前的核心爭(zhēng)議問(wèn)題。

2016年大選中特朗普的崛起很大程度上就是各層次矛盾宣泄的結(jié)果。2020年拜登的當(dāng)選則是在疫情背景下相關(guān)矛盾被暫時(shí)壓制或者將矛盾指向特朗普之后的結(jié)果。但這些選舉都是在各層次國(guó)內(nèi)矛盾的表現(xiàn)，絕不是這些矛盾的解決方案。

甚至，由如今已經(jīng)勢(shì)如水火的兩黨參與的大選、最終只能由一黨勝出，其能提供的所謂“解決方案”也只是符合某一黨的政策主張，只能滿足美國(guó)某些人的訴求，而無(wú)法回應(yīng)全美所有民眾的關(guān)切，進(jìn)而反而不但無(wú)法解決矛盾，更導(dǎo)致了各層次矛盾的累積和持續(xù)加劇。

換言之，2020年大選最多也只是一次回調(diào)與緩沖，但絲毫沒有改變?nèi)魏蚊绹?guó)國(guó)內(nèi)的矛盾與困境。

美國(guó)的國(guó)際困境沒有改變。毫無(wú)疑問(wèn)，與在國(guó)內(nèi)面對(duì)空前困境相同步的是，美國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上同樣面對(duì)著重大抉擇。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)通過(guò)自由貿(mào)易、集體安全以及價(jià)值觀外交等方式構(gòu)筑起所謂“自由主義國(guó)際秩序”。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深發(fā)展，美國(guó)無(wú)法接受一個(gè)必然形成的更為多元結(jié)構(gòu)的世界格局，無(wú)法接受持續(xù)增長(zhǎng)的新興市場(chǎng)國(guó)家，無(wú)法平衡國(guó)內(nèi)的內(nèi)顧傾向與國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)所需要的投入。

也正是因?yàn)槊绹?guó)自身的國(guó)際角色進(jìn)入了兩難的困境，2016年當(dāng)選的特朗普才會(huì)采取一系列違背甚至打破傳統(tǒng)的對(duì)外選擇。必須看到，特朗普的做法雖然極端，而拜登則在對(duì)外政策上更為傳統(tǒng)，但拜登也必須面對(duì)仍舊存在的美國(guó)在國(guó)際與國(guó)內(nèi)的挑戰(zhàn)。

這也意味著，拜登能夠?qū)崿F(xiàn)的調(diào)整必然有限，甚至不得不與特朗普共享著更多關(guān)注國(guó)內(nèi)、減少國(guó)際投入的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

美國(guó)的對(duì)華戰(zhàn)略沒有改變。近年來(lái)，美國(guó)在對(duì)華戰(zhàn)略選擇上展現(xiàn)出的競(jìng)爭(zhēng)性乃至對(duì)抗性并非是特朗普政府才正式開啟的，從奧巴馬政府第二任期的所謂“亞太戰(zhàn)略”開始就已起步。這就意味著，其戰(zhàn)略調(diào)整方向可能是具有跨黨共識(shí)的，而其具體政策選擇則因?yàn)椴煌h的利益構(gòu)成不同而有所區(qū)別。

從戰(zhàn)略調(diào)整方向看，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的競(jìng)爭(zhēng)性傾向是基于兩國(guó)實(shí)力地位對(duì)比的必然變化的，是基于當(dāng)前美國(guó)自身所處的嚴(yán)峻內(nèi)外挑戰(zhàn)的，一定程度上是美國(guó)這個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期存在的“外部歸因”的歷史傳統(tǒng)的，這顯然是無(wú)法通過(guò)一次實(shí)現(xiàn)政黨輪替的選舉所能夠?qū)崿F(xiàn)徹底逆轉(zhuǎn)式改變的。

應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到一次美國(guó)大選所帶來(lái)的“變”與“不變”。面對(duì)可能積極的變化一面，要積極互動(dòng)、強(qiáng)化對(duì)話與溝通，與美方新政府共同構(gòu)建以協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定為基調(diào)的中美關(guān)系。而面對(duì)毫無(wú)選擇的不變一面，要強(qiáng)調(diào)合作、管控分歧，努力與美國(guó)新政府共同維持不沖突、不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏的中美關(guān)系。

總之，合作是中美兩國(guó)的唯一正確選擇。這才是以不變應(yīng)萬(wàn)變的基本原則所在。